De leegstandsheffing: cruciaal instrument maar geen totaaloplossing

De leegstandsheffing wint de laatste jaren aan belang bij steden en gemeenten als instrument in de strijd tegen leegstand. Toch leert de praktijkervaring dat niet elk lokaal bestuur volledig vertrouwd is met de mogelijkheden van de leegstandsheffing. Aan de hand van praktijkcases in Herentals, Roeselare en Lier gaan we dieper in op wat het instrument juist kan betekenen voor het beleid en hoe je er maximaal gebruik kunt van maken.

De leegstandsheffing in een notendop

Om de mogelijkheden van leegstandsheffing beter te begrijpen vatten we eerst de twee belangrijkste heffingen samen. 

Leegstandsheffing als gemeentelijke bevoegdheid

De leegstandsheffing is sinds 2010 een gemeentelijke bevoegdheid en na een wijziging in het decreet in 2016 beslissen lokale besturen zelf of ze een leegstandsbeleid voeren. Indien ze dit doen, zijn ze verplicht de definitie van leegstaande woningen en gebouwen te hanteren zoals bepaald in de Vlaamse Codex Wonen (art. 2.9 tot art. 2.14):

• Een gebouw wordt als leegstand beschouwd als meer dan de helft van de totale vloeroppervlakte niet overeenkomstig de functie van het gebouw wordt aangewend gedurende een termijn van ten minste twaalf opeenvolgende maanden.
• Een woning wordt als leegstaand beschouwd als het gedurende een termijn van ten minste twaalf opeenvolgende maanden niet aangewend wordt in overeenstemming met de woonfunctie.

De basis van een leegstandsbeleid ligt bij het opmaken van een leegstandsregister. Door hieraan een heffing te koppelen ontstaat een instrument om leegstand te bestrijden. In 2023 hadden 282 Vlaamse gemeenten een leegstandsbelasting. Het grootste deel van deze reglementen is gericht op de bestrijding van leegstaande woningen. Wil je als lokaal bestuur ook leegstand van commerciële panden aanpakken, is het aangewezen hiervoor een specifieke regelset te ontwikkelen gericht op de leegstaande gebouwen.

Vlaamse gewestbelasting op leegstaande en verwaarloosde bedrijfsgebouwen 

Ook op Vlaams niveau is er regelgeving die het stedelijk verval wil tegengaan, bijvoorbeeld via de heffing op leegstaande en verwaarloosde bedrijfsgebouwen. Deze regelgeving is enkel van toepassing op gebouwen waarin een economische activiteit plaatsvindt of plaatsgevonden heeft. Bovendien moet het hier gaan om een perceel (of verzameling van percelen) met een minimumoppervlakte van 500 m². De gemeentelijke leegstandsheffing en de Vlaamse gewestbelasting kunnen nooit samen van toepassing zijn op hetzelfde gebouw. Wel kan een gemeente opcentiemen heffen als aanvulling op deze Vlaamse gewestbelasting. In de kernwijzer Leegstand kan je hier meer informatie over terugvinden. Er bestaan bovendien een aantal alternatieve of aanvullende instrumenten die ook in de kernwijzer besproken worden. 

Case Herentals

Stad Herentals was bij de eerste Vlaamse besturen om zelf actief in te zetten op de leegstandsheffing. De doelstelling was en is nog steeds tweeledig. Enerzijds een betaalbaar en kwalitatief woonaanbod creëren. Anderzijds om, in lijn met de beleidsdoelstellingen, woningen en gebouwen zo maximaal mogelijk te activeren. Onder deze laatste doelstelling valt onder meer de realisatie van een sterke handelskern met een dynamisch en aantrekkelijk aanbod.

Meest herstemde belastingreglement

Het belastingreglement op leegstaande woningen en gebouwen is in Herentals het meest herstemde reglement. Het gaat om verplichte wijzigingen maar ook om bijsturing in functie van effectiever beleid. Een beknopte historiek:

• 2010: opmaak eerste belastingreglement
• 2016-2017: opmaak eerste leegstandsregister
• 2019: dichten van verschillende hiaten in het reglement, vooral voor wat betreft de vrijstellingsregels. Dit ging gepaard met een afstemming op het reglement voor tweede verblijven. Er werd in 2019 ook afgestapt van de koppeling van het tarief aan de gevelbreedte. Dit werd vervangen door een forfaitair tarief in het kader van administratieve vereenvoudiging.
• 2020: wijziging in het kader van een samenwerkingsovereenkomst met de Intercommunale Ontwikkelingsmaatschappij voor de Kempen (IOK), die het leegstandsregister nu opmaakt en beheert.

Progressieve leegstandsheffing

In de huidige vorm bedraagt het basistarief van de leegstandsheffing 1.500 euro per jaar. Na elke 12 maanden wordt het tarief verhoogd met dit basistarief. Vanaf het vijfde jaar wordt het maximumtarief van 7.500 euro bereikt. In 2023 werd voor de eerste keer het maximale tarief bereikt voor een aantal panden.

Positieve evaluatie

Het consistent toepassen van de leegstandsheffing heeft de stad geen windeieren gelegd. Zo is er een positieve evolutie van herbestemming van handel naar wonen buiten het kernwinkelgebied. Ook het aantal nieuwe leegstandsregistraties is ondertussen stabiel. Er wordt wel benadrukt dat het een instrument is voor beleid op lange termijn. 

Combinatie met stimulerende incentives

Vooral in het kernwinkelgebied moet de leegstandsheffing gezien worden als flankerende maatregel binnen een algemeen kernversterkend beleid. Volgens schepen Eva Brandwijk zijn er in Herentals drie belangrijke elementen in de strijd tegen leegstand:

1. De afbakening van een kernwinkelgebied waarbinnen je als stad inzet op een kwalitatief aanbod, gezelligheid, beleving en evenementen;
2. sensibilisering van bestaande pandeigenaars door hen samen te brengen, het volledige verhaal te vertellen en hen te inspireren;
3. op pandniveau was de combinatie met de renovatiepremie erg succesvol.

Afbakening kernwinkelgebied en streng vergunningenbeleid

Het kernwinkelgebied van Herentals werd in 2015 formeel afgebakend. De stad koppelde hier meteen een streng vergunningenbeleid aan in lijn met de visie op detailhandel. “We willen inzetten op gezelligheid, beleving en evenementen. Maar ook het aanbod moet goed en dynamisch zijn, daarom moeten we durven keuzes maken”, aldus schepen Brandwijk. Het bestuur kreeg aanvankelijk kritiek op de visie, maar ondertussen zien inwoners, bezoekers en ondernemers de meerwaarde van de gemaakte keuzes. Zo zijn er interimkantoren gelegen aan de rand van het kernwinkelgebied in de zogenaamde aanloopstraten, verhuisde een mooie horecazaak van de ring naar het centrum, werd een schoolgebouw in de kern omgevormd tot incubator Moktamee en zijn een aantal bekende speciaalzaken verhuisd van de aanloopstraten naar het centrum.

Oproep Vlaamse ondersteuning

Lies Michiels, deskundige lokale economie stad Herentals, vertelt: “In het kernwinkelgebied worden heel veel panden direct zowel te koop als te huur aangeboden. Dat is toch een signaal dat de leegstandstaks impact maakt. Veel panden voldoen echter niet aan de moderne normen of aan de behoeftes van de ondernemers waardoor ze leeg blijven. Er is daarom nood aan een renovatiepremie om eigenaars aan te zetten tot verbouwen om het pand opnieuw aantrekkelijk te maken”. De renovatiepremie werd in Herentals stopgezet na twee jaar wegens het ontbreken van middelen. De stad oppert dat het Vlaams Gewest hier in de toekomst opnieuw letterlijk een duit in het zakje kan doen door bijvoorbeeld de eerdere steun bij renovatiepremies te herhalen. Ook op het niveau van wetgeving wordt gekeken naar Vlaanderen. Eén van de meest voorkomende situaties is een pand met een (vroeger) commercieel gelijkvloers én bovengelegen of achtergelegen woonruimte. Indien er geen afzonderlijke toegang is naar beide delen kan er geen heffing plaatsvinden want dan is niet voldaan aan de voorwaarden. Het zijn vaak historische gegroeide situaties die vanuit sociaal oogpunt op veel begrip kunnen rekenen. Maar vanuit het standpunt van leegstandsbestrijding is het een hiaat in de wetgeving.

Case Roeselare

In Roeselare is de leegstandsheffing sinds 2016 een vertrouwd instrument. De stad ziet de leegstandsheffing als een onderdeel van een volledig kernversterkend verhaal. De stad telt vier verschillende leegstandsregisters waarvan één register specifiek voor het kernwinkelgebied:

1. Vlaamse belasting op leegstaande en/of verwaarloosde bedrijfsruimtes
2. Leegstandsheffing gebouwen in het kernwinkelgebied
3. Leegstandsheffing gebouwen buiten het kernwinkelgebied
4. Leegstandsheffing woningen

In dit artikel ligt de focus op de leegstandsheffing op gebouwen in het kernwinkelgebied.

Maandelijkse monitoring en snel proces

De basis voor het leegstandsbeleid in het kernwinkelgebied begint met een nauwkeurige monitoring. Elke maand gaat een medewerker van de dienst wonen rond in het kernwinkelgebied en noteert er alle wijzigingen. Hierdoor wordt leegstand (of herinvulling) snel gedetecteerd. Deze hoge frequentie van monitoring laat toe om zowel proactief als reactief te reageren. Vanaf de eerste vaststelling van leegstand, die dus maandelijks kan gebeuren, wordt een informerende brief gestuurd naar de eigenaar. Deze brief telt als kennisgeving van gedetecteerde leegstand. Van zodra het pand 12 maanden leegstaat wordt het pand opgenomen in het leegstandsregister en wordt er ook dat jaar al leegstandsheffing geïnd. In tegenstelling tot de zones buiten het kernwinkelgebied (waar een pand ook nog eens 12 maanden op het register moet staan voor heffing kan plaatsvinden) wordt de leegstandsheffing in de kern zo versneld toegepast.

Gedifferentieerde én progressieve heffing

Voor de leegstandsheffing in het kernwinkelgebied wordt het bedrag gekoppeld aan de gevelbreedte van het pand. Het basistarief in het eerste jaar bedraagt 1.500 euro per jaar bij een gevelbreedte kleiner dan 5 meter. Per bijkomende lopende meter wordt dit basisbedrag met 300 euro verhoogd. Een pand met een gevel groter dan 20 meter betaalt zo 6.000 euro in het eerste jaar.

Koppeling met initiatieven

In tegenstelling tot grotere investeringsgroepen of holdings zorgt de leegstandsheffing bij particuliere eigenaars wel voor een zekere impact. Naast het feit dat het pand niet opbrengt zijn er nu ook kosten. In sommige gevallen leidt dit tot een verlaging van de huurprijs. Maar er is meer nodig om de doelstellingen van het beleid te bereiken. Daarom loopt de leegstandsheffing samen met andere initiatieven.

Pandbestickering

Elk pand dat één maand leeg staat wordt op basis van het politiereglement verplicht om de etalages te bestickeren. De eigenaar heeft de keuze om dit zelf te doen of dit door de stad te laten uitvoeren en de rekening te betalen.

Proef #VANRSL

Naast de klassieke vrijstellingen in het belastingreglement wordt een koppeling gemaakt met de database Proef #VANRSL. Via deze databank, in beheer van stad Roeselare, worden panden aangeboden tegen vooraf vastgelegde huurprijzen. Deze variëren tussen 500 en 1.000 euro per maand, afhankelijk van de pandgrootte. De prijsbepaling gebeurt door de stad. Huurders kunnen instappen voor zes maanden of één jaar aan deze prijs. Wanneer het pand 6 maanden ingevuld is, wordt het pand geschrapt uit het leegstandsreglement en vrijgesteld van leegstandsheffing voor één jaar.

Activeren pandeigenaars

De stad ziet de pandeigenaars als een belangrijke stakeholdersgroep. Ze worden daarom betrokken bij het acquisitiebeleid, bij de organisatie van evenementen, bij communicaties, enzovoort. Jaarlijks wordt een eigenaarsforum georganiseerd met sprekers die moeten inspireren. “Een van de laatste topics gaf inzicht in financieel vastgoedrekenen. Eigenaars werden gemotiveerd om de ruimte boven de winkel te activeren. De bijkomende huurinkomsten laten toe de huurprijs van het commerciële gelijkvloers te verlagen, terwijl de totaalinkomsten hoger zijn”, aldus burgemeester Declercq.

Restylingpremie

De stad maakt een afweging tussen stimulansen gericht op pandeigenaars en handelaars. De belangrijkste doelstelling is dat stimulansen voor eigenaars ook een positieve weerslag hebben op de handelaars zelf. Zo zijn er renovatiesubsidies maar is er ook een restylingpremie. Deze laatste is bewust gericht op handelaars die al minstens negen jaar actief zijn in het kernwinkelgebied en hun winkelruimte willen aanpakken. Het spreekt voor zich dat ook de eigenaar hier uiteindelijk van mee geniet. Niet alleen is er sprake van een trouwe huurder, ook de meerwaarde op pandniveau kan tellen. 

Leegstand in cijfers

Waar in 2015 nog 39,1 % van alle leegstaande panden in Roeselare gelegen waren in het kernwinkelgebied, is dat nu nog 29,5 %. De leegstand in het kernwinkelgebied daalde in diezelfde periode van 13,3 % naar 12,6%. Emma vult aan: “Daar zit ook nog eens de coronaperiode in vervat die vooral bij horecazaken en de jonge minder weerbare ondernemers een grote impact heeft gehad.” Op alle fronten is een daling van de leegstand sinds 2022 ingezet. Emma besluit: “Het is bekend dat er in Vlaanderen een overaanbod aan winkelruimte is en dat heeft verschillende effecten op de markt. Leegstand is daar één van. Als stad Roeselare blijven we inzetten op een breed scala aan maatregelen en initiatieven om te bouwen aan een dynamische kern met een complementaire periferie.”

Case Lier

Lier voerde in 2018 een leegstandsheffing in via één belastingreglement en drie afzonderlijke inventarissen. Het reglement mikt op woningen die onbewoonbaar of ongeschikt zijn verklaard, op woningen en gebouwen die verwaarloosd zijn en op woningen en gebouwen die leeg staan. In deze laatste categorie wordt een onderscheid gemaakt tussen gebouwen die in of buiten het kernwinkelgebied liggen. Dit toont meteen ook aan dat kernversterking hoog op de agenda van het lokaal bestuur staat.

Stevig basisbedrag met beperkte progressiviteit

Buiten het kernwinkelgebied start de leegstandsheffing bij een basisbedrag van 2.800 euro. Voor leegstaande gebouwen in het kernwinkelgebied betaalt een pandeigenaar bij de eerste heffing een basisbedrag van 5.600 euro. Dit bedrag wordt vervolgens elk jaar progressief verhoogd tot het maximum van 28.000 euro na 5 jaar bereikt is. Bert Serneels, teamcoördinator ondernemen: “Dit bedrag ligt vrij hoog in vergelijking met steden/gemeenten in de omliggende regio. Maar het is zeker geen uitzonderlijk bedrag. In het kernwinkelgebied van Mechelen ligt het basisbedrag bijvoorbeeld op minimum 6.490 euro en loopt het ook progressief op.”

Pandeigenaars aan de gesprekstafel krijgen

De leegstandsheffing in Lier is in het leven geroepen om leegstand te bestrijden en te vermijden. Het doel is om de pandeigenaars aan de gesprekstafel te krijgen en samen te zoeken naar positieve oplossingen. Een verhoopt effect is bijvoorbeeld om de huurprijzen voor commerciële panden in het kernwinkelgebied te laten dalen. Binnen de dienst lokale economie is één collega voltijds bezig met het bestrijden en voorkomen van leegstand. Maandelijks wordt de leegstand opgenomen en gedocumenteerd. Eigenaars krijgen dan een brief waarin uitgenodigd wordt om samen rond de tafel te gaan zitten. Bert legt uit: “De leegstandsheffing heeft niet tot doel inkomsten te verwerven. Het is een middel om onze doelen te bereiken en mag niet los gezien worden van onze andere incentives om de kern te versterken.”

Bewuste keuzes maken

Het belastingreglement werd tussen 2018 en 2023 bijgestuurd. Een belangrijke keuze was om de vrijstellingsregels rond pop-up invullingen aan te passen. Voorheen werd een eigenaar maar voor de helft van de heffing vrijgesteld wanneer er een pop-up invulling (voor minimum 4 maanden) was. Ondertussen werd dit aangepast naar een volledige vrijstelling. “We merken dat veel particuliere eigenaars willen meewerken. Zeker voor pop-up invullingen zijn ze bereid om de huurprijs te laten zakken of het pand zelfs gratis aan te bieden. We mogen deze flexibiliteit niet bestraffen, waardoor het reglement werd aangepast”, aldus Bert. 

Vastgoed als investering

Een permanente daling van de huurprijzen blijft alsnog uit. Eén van de oorzaken ligt bij investeringsgroepen of internationale holdings die speculeren op de vastgoedwaarde en de huurprijzen dus niet willen bijstellen. Een verlaging van de huurinkomsten tekent zich namelijk af op de balans en dit kan een nefast effect hebben op de totale vastgoedprijs. Door de hoogte van de Lierse taks, zeker na enkele jaren, is er toch de hoop om dit type eigenaars te activeren. In de praktijk blijkt dit niet eenvoudig. Ze worden bijgestaan door juristen en vechten de heffing vaak aan. “Ze grijpen elke kans aan, ook procedureel, om onder de taks uit te komen. De stad moet veel tijd en middelen investeren om de bezwaren te weerleggen. Doorgaans worden ze uiteindelijk wel in het ongelijk gesteld en moet de heffing betaald worden. We zouden als administratie liever die tijd en middelen in positieve realisaties steken”, stelt Bert.

Bedenkelijke rol vastgoedkantoren

Stad Lier stelt bovendien vast dat sommige vastgoedkantoren een bedenkelijke rol spelen bij de invulling van handelspanden. Bert legt uit: “Eenzelfde kantoor kan bijvoorbeeld veel ijver tonen bij het aanplakken van stickers en bordjes als het pand leegkomt maar vervolgens wel tegenwerken als het aankomt op het realiseren van een invulling. Ze zijn bovendien onbereikbaar voor de stad en deinzen er niet voor terug voorwaarden te wijzigen als een kandidaat zich aandient. Ik verneem van collega’s in andere steden en gemeenten dat het daar niet anders is.” 

Incentives voorop

Het is duidelijk dat de leegstandsheffing in Lier enkel als stok achter de deur dient. Want tegenover de heffing staat een verhaal van kernversterking dat gestimuleerd wordt aan de hand van premies en incentives. De invullingspremie en de stimulans voor wonen en werken boven winkels zijn goede voorbeelden.

Invullingspremie

De premie voor de invulling van leegstaande (handels)panden heeft als doel de levensvatbaarheid van prille ondernemingen te ruggensteunen, de leegstand in te dammen en de koopbinding en -attractie te stimuleren ten bate van de detailhandel in het Lierse kernwinkelgebied. Het gaat om een forfaitair bedrag van 8.000 euro die in twee schijven te verwerven is. De eerste 4.000 euro wordt toegekend bij akkoord door het college én na opening van de zaak. Een tweede schijf is gekoppeld aan het succesvol afronden van een startersbegeleiding bij één van de externe partners. Om in aanmerking te komen moet de ondernemer voldoen aan de verschillende voorwaarden opgenomen in het reglement.

Stimuleren wonen en werken boven winkels

Deze premie wordt gesubsidieerd door VLAIO. Eigenaars of huurders kunnen de premie aanvragen om de ruimte boven het handelspand te activeren via renovatie of opknapwerken. Doel is om bijkomende dynamiek te creëren. Het hoeft dus niet om een commerciële invulling te gaan. De premie bedraagt 40% van de gemaakte kosten met een maximum van 10.000 euro per dossier. Bert Serneels vertelt: “De premie bestaat ongeveer één jaar en het eerste dossier is nu lopende. De eigenaar creëert een aparte ingang en renoveert de bovenliggende ruimte. Door de bijkomende inkomsten van deze bovenruimte kan de huurprijs van het commerciële gelijkvloers verlaagd worden. De totaalinkomsten zijn uiteindelijk nog steeds hoger dan voorheen.” 

Wat zeggen de cijfers?

Volgens Bert is er geen directe correlatie tussen de leegstandscijfers en de leegstandsheffing. “Er spelen te veel factoren mee om over een direct verband te kunnen spreken. Gewoon al de economische conjunctuur zorgt voor pieken en dalen. We voelen bijvoorbeeld aan dat in 2022 het aantal potentiële ondernemers die bij onze dienst passeerden iets hoger lag dan in 2023. Maar in 2023 zijn horecazaken dan weer enorm in trek. We zien dat dit type zaken snel opnieuw ingevuld worden, vaak zonder dat wij de pandeigenaars of de uitbaters spreken”.

Het is niettemin opvallend dat ongeveer 3 jaar na de invoering van de leegstandsheffing een daling van het aantal leegstaande panden in het kernwinkelgebied wordt genoteerd. Op de vraag of er weet is van successen met directe koppeling aan de leegstandsheffing besluit Bert: “Op onze Grote Markt werd een voormalig bankkantoor ingevuld door een schoonheidsinstituut. Het betreft een particuliere eigenaar die gekozen heeft om de huurprijs te laten dalen in plaats van af te stevenen op leegstandsheffing.”